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区域经济论文中政府协调机制建设的经验与借鉴

发布时间:2021-06-22 08:47:00
随着世界经济全球化的发展和区域经济一体化的推进,区域联动发展已成为社会发展的趋势。这一趋势必然要求不同行政区域内各行政部门协调运作,以实现行政效率,促进经济社会发展。世界发达国家的区域发展多以大都市城市群为蓝本。我国区域发展以长三角、珠三角、环渤海为先导,经济开发区、生态经济区等紧随其后,形成多层次、多模式的“经济合作区”发展模型。无论是国外大城市群的发展模式,还是我国“经济合作区”的发展模式,都涉及到政府协调机制的建设和完善。这些区域发展政府协调机制的实践为我们提供了宝贵的经验。

摘要:区域一体化进程中政府协调机制的构建是区域合作发展中重要的问题之一,欧盟、日本、美国以及我国的长三角地区、广佛同城、天津滨海新区为我们提供了不同路径、不同模式的行政协调机制。我们应对这些模式进行比较总结,取长补短,立足现实,构建适合本地区域发展的政府协调机制。

  关键词:区域发展,政府协调机制,同城化,行政契约

  1国外区域发展中政府协调机制的模式

  他山之石,可以攻玉。国外区域发展的典范是大都市城市群模式,按照法国地理学家简·戈特曼关于都市圈的划分,世界已经形成了六大都市圈,其中美国的纽约大都市圈、日本的东京大都市圈的行政协调机制已经趋于成熟。欧盟作为当前世界上区域一体化运行最为成功的组织,其行政协调机制也有一定的借鉴意义。

  1.1美国:权威的大都市区协调模式

  如上所述,美国早在上个世纪50年代就形成了纽约大都市圈。纽约大都市圈是指从华盛顿到波士顿的城市带,包含华盛顿、纽约、费城、巴尔的摩、波士顿等几大城市,以及多个中小城市形成的城市群落。[1]美国的大都市区协调模式主就是对美国的城市群落内部的协调,因此也称为城市群落协调模式。随着社会分工的细化,区域之间合作的趋向日益明显,公众对公共服务的要求越来越高,城市群落也面临着严峻的政府协调问题。美国为解决这一问题,主要采取了如下方法:

  第一,局部整合行政区划。国家对疆域进行行政区域的划分,是为了对国家进行科学的管理。但地域的条块分割也带来了一系列行政分割问题,如地方保护主义、不同行政区域的恶性竞争等。为解决这一问题,美国以“大政府”理论为依托,对大都市圈内的行政区划进行局部调整,将不同的行政区划归一个行政区,采用传统的政府内部的官僚制完成行政协调的目标。具体而言,就是采用“县市合并的方式”,将中心城市与周围的郊县划为一个行政区,例如迈阿密市与戴德县的合并,纳什维而市与戴维森县的整合都是典范。当然,由政府倡导的行政区划整合计划能否落到实处,取决于当地民众的投票结果。尽管这种行政区划整合以区域的持续发展为目标,但由于中心城市和郊县之间存在着一些根本的利益冲突,因此在近几十年中提出的一百多个整合提案中,仅有六分之一的议案获得通过。

  第二,成立高层次的“一体政府”。众所周知,美国的地方自治传统深远,但为了解决单一城市难以解决的区际矛盾,有些城市开始尝试组建高于城市政府之上的大都市区“一体政府”。明尼苏达州的“双城大都市区议会”(MUC)以及“波特兰大都市政府”都是“一体政府”的典范。[2]“一体政府”的主要职责包括:进行区域规划,对城市政府进行监督,提供公共产品及公共服务。当然,“一体政府”并不是严格的行政机构,它的组成通过推举或选举产生。与整合行政区划相比,这种政府协调方式保留了各城市政府的独立自主性,也更具活力。

  第三,组建区域规划协会。区域规划协会(RPA,RegionalPlanAssociation)是为了大都市圈内的经济、社会整合而成立的的非营利性的区域规划组织。这种组织主要针对涉及大都市圈的长远发展的战略性问题,制定跨越行政界限的综合规划。[3]以纽约大都市圈的区域规划协会为例,自1921年以来,RPA进行过三次大范围的区域规划,借用政府和公众之力,在大区域内实现资源优化配置,达到帕累托最优。当然最初的RPA主要进行经济规划,后来扩展到其他公共事务领域,最终达到整个大都市圈的行政、经济一体化。

  第四,引入市场型协调机制。在政府管理和协调中引入市场协调机制,是美国政府协调机制的创新。各个城市政府签订合约后,权责明确,既解决了资金问题,又避免了“搭便车”的现象。市场契约式管理在污水处理、社会安全以及消防等方面得到了充分的运用,有效地满足了城市边缘地带对上述公共服务的需求。

  1.2日本:自上而下的都市圈协调模式

  作为亚洲城市化水平最高的国家,日本在上个世纪50年代就形成了以首都都市圈为核心的三大都市圈,并对都市圈进行区域规划。在进行都市圈一体化规划进程中,日本逐渐完善了自上而下的政府协调机制。这种行政协调机制有如下特点:

  第一,通过立法保障都市圈的区域发展。众所周知,府际治理不能完全通过城市之间的自主合作得以实现。尽管日本宪法明确保障地方的自治权,但为了都市圈一体化的顺利进行,日本中央政府通过立法参与区域规划,进行行政协调。以东京都市圈为例,1953-1986年,日本通过了《首都圈整备法》及其他一系列配套法律法规,并成立了首都圈整备委员会,对东京都市圈的城市群进行行政协调。[4]

  第二,通过制定区域规划推动都市圈的区域协调与发展。中央政府作为都市圈经济、政治整合的推手直接参与关于经济发展、污染治理、交通建设、信息平台共建等方面的区域政策的制定。中央决策主体从宏观角度制定适用于都市圈内的所有城市的政策与规划,一方面能减少政策贯彻过程中的阻力,另一方面能够平衡各行政主体的利益,达到“中心城市极”与“周围城市圈”的协调发展。

  1.3欧盟:网状的跨境协调模式

  欧盟作为世界上最大的区域一体化组织,是现代经济一体化首倡者。欧盟各成员国由于疆域上的毗邻、经济上的依存、利益上的共享,形成了超越国家边界的大范围、高层次的区域组织。尽管欧盟一体化以经济为核心,但经济的一体化需要包含经济、政治、社会的制度框架支撑,因此各成员国通过谈判和博弈实现了国家权力的让渡和共享,在实践一体化进程中积累了大量有关区域行政协调的的经验。第一,构建多层次的网状区域协调体系。欧盟的网状区域协调体系有纵向和横向之分。从纵向上讲,欧盟形成了金字塔式的区域协调体系。其中超国家主体、国家政府、地方政府都是区域合作的主体。作为一个跨越国家边界的组织,欧盟的超国家主体在行政协调体系中起到了举足轻重的作用。欧盟委员会、欧洲议会、欧洲理事会、欧洲法院等超国家机关享有主权国家让渡的超国家的立法、行政、司法权。从横向上讲,欧盟的区域一体化不仅有各级政府的参与,也包含大量私营机构、社会团体的合力。比如,法、德农场主利益集团,意大利的商会、欧洲的各种环保组织等,都根据自己的利益诉求,对区域政策的制定施加不同的影响。

  第二,完善跨境合作模式。欧盟的跨境合作模式主要有两种。一种是跨国合作模式,以“奥尔胡斯区域合作”为代表;另一种是跨省合作模式,以“柏林—勃兰登堡首都区域合作”为代表。“奥尔胡斯区域合作”,跨越丹麦、瑞典两国边境,这种模式成功之处在于设计了涵盖本区域不同行政主体参与行政决策的制度和机构。“斯堪的纳维亚国家部长理事会”、“奥尔胡斯发展委员会”以及“奥尔胡斯区域委员会”对本区域的协调和发展起了关键作用。“柏林—勃兰登堡首都区域合作”模式以两州达成的永久性合作规划与共识为基础,成立了两州的联合规划部,制定两地合作协议,进而达到行政协调的目的。应该说这种治理模式为国家内部同级地方政府的合作与协调提供了范例。[5]

  2国内区域发展中政府协调机制的模式

  如前所述,目前我国正在构建多层次多格局的“经济协作区”发展模式以促进区域一体化的发展,这些经济协作区既包括跨省的区域合作,如长江三角洲、泛珠江三角洲、京津冀地区的区域合作,也包括省内城县之间的合作,如广东的广佛地区、沈阳的沈抚同城、山东的黄河三角洲生态经济区等。这些区域合作都离不开对行政协调机制的探索,在实践中也形成了一些具体的政府协调机制模式。下面对其中的较成熟的区域政府协调机制做一下介绍。

  2.1长江三角洲:“3层次+1制度”模式

  作为区域一体化的先行者,长江三角洲是我国城市群最为密集的区域之一。为了解决行政区划带来的条块分割和恶性竞争问题,长江三角洲探索出了“3层次+1制度”的政府协调模式和治理体系。

  所谓的“3层次”是指长三角地区从省到市再到各市的政府部门的三个层次的联席会议。长三角地区每年召开一次副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”,商讨三省市的区域规划及合作意向,这是最高级的联席会议;同时,长三角每年还会举行一次市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”,来落实省级联席会议做出的决议,这是中级联席会议;第三个层面的联席会议是各城市具体政府部门之间的协调会,各城市的交通、环保、旅游、金融等部门针对具体领域的合作进行协调。[6]

  所谓“1制度”是指“专项合作制度”。有些区域性公共问题,如跨市的基础设施建设、环境治理等依靠单个城市难以解决,通过“专项合作制度”针对具体的问题成立专题组解决这些跨区域问题。这种解决专项问题的专题组灵活性和实用性都很强,当一个跨区域问题出现时,就成立一个关联专项组解决此问题,当问题得到解决后,该专项组就会解散。由于区域一体化进程中不可避免的会出现需要不同城市合作才能解决的区域性公共问题,因此这种“专项合作制度”得到了广泛运用。

  2.2广东:同城化协调模式

  众所周知,珠江三角洲地区也是我国城市群发展较早的地区之一。但该地区由于没有明显的核心城市,因此没有形成像长三角地区那样成熟的行政协调机制。但在区域发展模式的探索中,广州市与佛山市在实践中摸索出了“同城化协调模式”,成为目前珠三角地区最有实效的政府协调机制。“同城化协调模式”是在不改变两个或两个以上城市行政区划的前提下,城市之间自主合作,在区域政策制定、基础设施建设、环境保护、区域旅游发展、高新技术产业合作、教育、医疗保障、人员流动等各方面实现无缝对接。当然几个城市要进行“同城化”模式建设需要一定的前提,比如几个城市同属一个省级政府或市级政府,各个城市之间具有邻近的区位联系、互补的资源优势、共同的利益纽带等合作基础。广州市和佛山市是广东省的第一大和第三大城市,相互毗邻,同根同源,自古一家。二者唇齿相依,具有同样的文化和风俗,这为它们的一体化建设打下了良好的基础。广佛同城化协调模式的具体运行机制如下:

  第一,根据合作框架协议,制定明确详细的发展规划。2009年广州市和佛山市通过了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》、《广州市佛山市同城化建设环境保护协议》、《广州市佛山市同城化建设城市规划合作协议》、《广州市佛山市同城化建设交通基础设施合作协议》和《广州市佛山市同城化建设产业协作协议》,这五个协议不但搭建了两个城市基础设施、产业协作、科技创新、环境保护、社会公共事务等方面的合作框架,也对它们的行政协调作了规划,设置了领导机构和专责小组,制定了联席会议制度和新闻发布制度。同时两个城市根据上述五个协议制定了《广佛同城化发展规划(2009-2020)》,对双方的合作制定了更详细计划,使得两个城市的合作有章可循。[7]今年4月,公示的《佛山市城市总体规划(2012-2020)草案》在广佛同城区域协调方面,对各个项目进行了落实。应该说,相对于其他形式的政府协调机制,广佛一体化模式更具体、更正规。目前广佛两市公交、地铁互通,资源同价,通信资费一体、医保统筹等目标都已经实现,同城化效应凸显。

  第二,搭建研讨会、参观考察、论坛等形式的合作协调平台。2003年,广佛共同举行了“广佛区域合作与协调发展研讨会”,探索研究建设“广佛都市圈”;佛山呼应广州“西联”战略,提出“东承”战略,主动接受广州辐射带动。2000年到2005年,广州市市长多次带领市政府部门领导、专家、企业家到佛山市参观考察,得到了佛山市的欢迎。双方明确建立稳固的沟通联系机制,在很多具体领域达成合作共识。2005年,第一届“广州·佛山区域合作发展论坛”召开。双方对高速公路、轨道建设、区域产业错位发展、区域资源共享、协调机制共建等议题进行了讨论,使双方的合作从理论探索发展到实质合作。论坛参与主体广泛,涉及领域众多,为区域的一体化发展提出了宝贵意见和建设性建议。“区域合作发展论坛”成为广佛同城化的重要平台。[8]2009年3月,广佛两市市委书记、市长四人首次在广州会面,这次会面迈出了两地政府强力推动广佛同城化建设的实质一步。第三,形成多层次的工作机制。第一层面,成立两市合作的最高权力机构—“四人领导小组”,由双方市委书记、市长组成的。领导小组负责城市功能定位、发展目标制定、发展布局协调、合作年度计划的确定等工作。第二层面,建立“市长联席会议制度”,联席会议由双方市长、副市长、两市主要政府部门主要负责人组成,半年召开一次。联席会议主要对区域一体化过程中所出现重大问题做出处理,同时还负责对对口部门的协调督查工作。第三层面,成立对口部门负责小组,负责对实施过程中的具体事务进行沟通协调。当然在这些工作机制之上还有广东省政府的宏观控制和推动。

  总之,广州市和佛山市的同城化模式及行政协调模式已经取得了一定成效,也被国内其他城市效仿,如辽宁省的沈阳、抚顺的同城化、河南省的郑州、许昌经济联动区的发展都受到了广佛同城化的影响。但是由于行政壁垒的存在、法律保障的欠缺以及良好的制度环境的缺失,同城化的真正实现还需一定的时间。

  2.3天津滨海新区:行政合并模式

  通常来讲,调整行政区划是解决区域发展中行政协调问题的最便捷的方法。具体地说,就是将区域内的城市和地区化为同一行政区划,通过传统的官僚制解决行政协调问题。天津滨海新区的行政合并,包括对新区行政区划的调整,也包括对新区内功能区与行政区的整合。行政合并后的滨海新区进行了行政管理体制的改革,对行政体系的人、权、责进行了重新分配。天津滨海新区在行政合并以前存在三个行政区、三个功能区以及若干个管理主体。此区域整体上存在行政主体多元、缺乏统一的公共财政体系、行政部门权责不明、功能区和行政区无差别发展等一系列问题。为了克服上述问题,将新区发展提高到战略高度,2006年5月,国务院批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区,根据天津的实际情况,进行重大改革。2007年10月,党的十七大报告再一次提到天津滨海新区行政管理体制改革的目标与重要性。2008年3月,国务院对新区的配套改革方案作出重要批复,明确要求将行政管理体制改革作为工作的重点。2009年国务院正式批准天津市调整行政区划的方案,撤销大港、塘沽、汉沽三个行政区的行政建制,成立滨海新区政府。下面阐述一下天津滨海新区行政协调模式的特点。

  第一,行政体系重构。此次行政改革以精简、高效为原则,贯彻了中央大部制改革精神。塘沽、汉沽、大港三个行政区被撤消后,成立了新区政府,行政编制大幅减少。滨海新区的行政层级由三级变为两级,新区政府直接对街道、乡镇进行管理。在内部机构设置上也贯彻了上述原则,以提高行政效率为出发点,成立了19个机构,这应该是国内政府机构精简的典范。[9]由于滨海新区属于国家级开发区,管委会仍然与新区政府并存,但管委会的功能有所改变,限制或压缩了它对具体事务的管理功能,加强了它的统筹规划功能和组织领导功能。

  第二,经济开发和社会管理功能分离。天津滨海新区本次行政改革的亮点就是成立了城区管委会与功能区管委会,作为新区政府的派出机构。《天津滨海新区条例》赋予两个管委会不同的角色,承担不同的功能。城区管委会主要负责为塘沽、汉沽、大港三大城区提供公共服务,进行基础设施建设和社会管理。功能区管委的功能定位于推动新区经济的发展,主要负责整合天津经济技术开发区、天津保税区以及天津港三大功能区的优势,聚焦产业开发和经济建设。滨海新区开创了新区政府全方位统筹、功能区管委抓经济、城区管委抓社会管理的协同模式。[10]

  第三,新区自主权扩大。天津滨海新区是我国第二个综合配套改革的试验区,为了能够开创其他地区可以借鉴的区域发展模式,滨海新区被赋予了很大的自主权,形成了“新区事新区办”的制度。滨海新区的自主权主要体现在:新区原则上对天津市的权限范围之内的所有事项有自主决定权;在行政报批方面,天津市的职能部门无权要求新区报送需要国家审批的事项;天津市行政审批部门将部分行政审批事项下放给新区,同时扩大新区行政审批权限。新区的“无缝隙”的行政审批体系完善后,新区政府、管委会和乡镇街道之间的有效互动就会实现。

  总体上讲,滨海新区的行政合并区域发展模式为其他区域一体化发展和政府协调机制建设提供了一个的范例。当然,由于功能区和城区的地域界限不明等历史遗留问题的存在,这种行政合并模式能否达到预期效果还需经过历史的考验。

  3国内外区域发展中政府协调机制建设的经验借鉴

  通过上面的分析,我们发现,国内外区域一体化中行政协调的模式既存在一定的差异,也存在许多共性。我们应对这些模式做出比较和总结,发现它们的长处和缺陷,为我国的区域发展及行政协调提供一定的借鉴。

  第一,注重区域整体规划的制定。无论从哪个角度分析,区域的一体化发展都需建立在对区域整体发展科学规划的基础上。在上面的论述中,我们看到不论是国内的还是国外的区域发展都十分重视整体的规划。整体规划一般会对区域发展的总目标、双方或多方合作的原则、合作意向、重大区域问题的处理做出规划。因此,整体规划是政府协调合作的基础,也是它们的合作意向转化为合作实践的关键。由于法律文化和地方自治传统的不同,国外的地方政府一般拥有法定自主权,合作双方或者多方可以通过平等对话来制定区域整体规划;而我国地方自治权有限,区域整体规划一般是中央或上级政府根据国家或地区的整体布局制定的,这使得区域规划可能脱离当地的具体实际。因此,我国在制定区域整体规划时,应赋予合作方政府一定的自主权。

  第二,吸纳多元主体的参与。区域合作发展一方面需要参与方政府的积极引导和参与,更需要吸纳非政府或非官方组织、企业家联盟、各个领域的专家的加入。日本中心指导模式中的关西经济联合会和我国的广佛同城化模式中的“广州·佛山区域合作发展论坛”都鼓励多元主体的参与。和政府制定政策的官方角度不同,众多领域的多元主体考虑问题从民间角度出发,他们更了解社会不同领域、不同层次对社会的需求。通过多元主体的集思广益,社会各方的利益在政府协调机制中得到兼顾和平衡,使得区域发展的政策将趋于科学,区域政府协调机制将趋于完善。鼓励多元主体参与和实现社会治理多元化也符合当前行政管理发展的趋势。第三,明确界定区域内各政府的职能。由于欧美国家市场经济相对比较发达,政府对市场很少干预,即使干预也多使用经济或法律手段,而不使用投资手段,因此区域内政府间的协调多集中在基础设施建设、金融、法律等领域,政府协调机制能完成政策、规则的对接就可以了,政府的职能比较容易界定。我国的市场经济发展起步不久,市场与政府的职能互有交叉,加之政府经常通过投资手段干预经济,因此,国内的政府协调机制在实现政策、规则的对接的同时,还要协调政府的投资,否则政府协调机制效果甚微。随着我国市场经济的发展,相信这一现状会有所改善。但单纯依靠市场的自发发展,这一过程将会变得极其缓慢。因此政府应明确服务市场的职能,破除市场分割的阻碍,创造公平的市场竞争环境,为经济发展服务。

  第四,完善区域立法协调机制。完善区域一体化发展,离不开法律的支撑;同样区域政府协调体制的构建也离不开法律的保障;关于促进区域一体化的各种合作框架、协议、政府的职能和权利最终需要以法律的形式进行固定。区域立法协调机制的构建包含两个含义:一是制定适用于本区域的区域法,因为仅靠领导对话、磋商并不能真正解决区域内不同利益群体的冲突,行政协调需要区域法支撑。日本的《首都圈整备法》、我国天津滨海新区的《天津滨海新区条例》都对政府协调工作的开展起了保障作用。二是设立专门的立法协调机构对区域内地方性法规的制定进行协调,确保区域立法内容的不冲突以及立法资源的共享。在这个问题上,我国的理论研究和实践都应有重大突破,以顺应政府协调机制发展的趋势。

  除此之外,国内外政府协调机制还有许多其他可借鉴的经验,如完善行政契约机制、构建多层次的政府协调机构等。但严格来讲,在政府协调机制构建和完善进程中并没有适用于全国各地各区域的万能准则,区域不同,时期不同,需要解决的问题不同,区域一体化的模式和行政协调机制也不会相同。我们应在借鉴域内外经验的同时,立足本国本区域的现实,选择最适合的政府协调模式,和衷共济,协同发展。

  参考文献:

  [1]龚果.国内外典型城市群发展中的政府协调机制评述[J].湖南工业大学学报,2009(03):18.

  [2][3]黄勇.美国大都市区发展和管理[J].浙江社会科学,2001(03):35.

  [4]谭纵波.东京大城市圈的形成、问题与对策——对北京的启示[J].国外城市规划,2004(2):78.

  [5]陈瑞莲.欧盟国家的区域协调发展:经验与启示[J].政治学研究,2006(03):122.

  [6]王枫云.《和谐共进中的政府协调:长三角城市群的实证研究》,[M].广州:中山大学出版社,2009:34.

  [7][8]徐亮亮.黄河三角洲开发中的政府协调机制研究[D].中国石油大学大学硕士论文,2012:38.

  [9]国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复[EB/OL].[2011-12-25].http://www.tj.gov.cn/zwgk/wjgz/szfwj/200804/t20080415_52650.htm.

  [10]滨海新区政府机构组建月底基本完成[N].渤海早报,2010(1):20.
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