农民工法律援助案件中构建诉讼保险制度的法理学思考
摘 要：诉讼保险制度是为法律援助经费保障开源节流的有益探索。在农民工法律援助案件中构建诉讼保障制度，是缓解国家法律援助经费压力、保障农民工群体充分行使诉权、推动法律援助制度发展的客观需要。我国诉讼费用的可预测性为诉讼保障制度构建提供了先决条件，我国保险业与法律援助队伍的稳步发展为制度构建提供了基础保障，克拉玛依市的积极探索为制度构建提供了现实样本。在构建诉讼保险制度的过程中要注意加强普法宣传，完善制度衔接，建设配套制度。
关键词:农民工;法律援助;诉讼保险制度;经费保障;
诉讼保险制度是指投保人预先缴纳诉讼保费，后在其与他人发生民事纠纷时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。诉讼保险与法律援助均为促进当事人实现“接近正义”的制度设计。在法律援助工作开展经费紧张这一客观问题面前，尝试在农民工群体中引入构建诉讼保险制度，尝试将部分法律援助经费作为诉讼保险费用为法律援助诉求多为劳务争议的农民工群体投保，由保险公司代为承担法律援助律师费及其他诉讼费用，以法律援助保险金为我国法律援助经费制度开源将是推动我国法律援助工作开展的有益性尝试。
1 问题的提出与研究意义
在法律援助法的颁布背景下，我国法律援助已经明确构建起以国家财政预算拨款为主，以社会资金支持为辅的国家主导、社会多方参与的复合型经费制度模式。但与民众日益增长的法律援助需求相比，我国法律援助经费仍显紧缺。这一方面体现在当前我国财政对法律援助的投入不高，另一方面体现为社会资金在当前经费制度中起到的作用甚微。2018年，财政拨款26.5亿元，法律援助财政支出仅占全国一般公共预算的0.012%,人均法律援助拨款为1.98元。横向对比各发达国家法律援助经济保障水平，我国财政资金对法律援助经费的投入实显不足，这明显有违于以人民为中心的法律保障理念。社会资金募集方面，2018年我国社会资金募资总额为1583万元，财政拨款与社会募集两类基金分别在经费总额中占比99.4%与0.6%。在国家对捐赠法律援助资金的企、事业单位给予税收优惠的政策保障下，社会资金募集比例仍未提高。在此背景下，虽学界对于加大财政投入比例、拓宽社会募集的呼声仍具合理性，但长远来看，单纯加大财政经费、社会资金的投入势必无法满足人民日益增长的法律援助需求。拓宽法律援助经费来源渠道，从多角度探寻法律援助经费来源的可能性已成必要之措施。
纵观域外现行的法律援助经费保障制度，有三种筹集法律援助资金的制度可供我们研究借鉴，分别为受援人费用分担制度、律师缴纳法律援助金制度与诉讼保险制度。综合比较而言，笔者认为前两种制度并不符合目前我国法律援助工作开展的现实基础，无法为我国法律援助制度所采纳。虽费用分担制度有助于减轻法律援助经费压力，但其与我国法律援助的无偿性相悖，并不适用于我国法律援助的制度建设。律师缴纳法律援助金制度则对县区的部分律师有失公平，在我国法律援助工作中引入此制度的可行性仍有待探索。
诉讼保险制度在我国的适用同样存在争议。部分学者主张诉讼保险在我国并无实行的可能性，理由在于，其一，法律保险的投保者普遍不属于法律援助范围。其二，诉讼保险承保人所承保的财产险中亦不属于当前法律援助案件的受理范围。但笔者认为，在农民工法律援助案件中构建诉讼保险制度，尝试将部分法律援助经费作为诉讼保险费用，为法律援助需求旺盛的农民工群体投保，是有益于减少法律援助经费支出的积极尝试，是有助于为法律援助经费渠道开源的积极探索，是有利于完善法律援助法配套资金保障制度建设的积极对策。
2 在农民工法律援助案件中构建诉讼保险制度的必要性
2.1 诉讼保险制度是缓解国家法律援助经费压力的客观需要
经费保障是法律援助工作高效、高质量开展的物质基石。据前所述，国家法律援助经费在法律援助服务提供过程中仍显不足。因此，在农民工法律援助群体中构建法律援助制度将有效缓解国家的部分经费压力。在农民工群体法律援助案件中构建诉讼保险制度的理由有三：其一，农民工群体是法律援助制度的重点保障对象。国家城镇化政策的推行使大量农村劳动力向城市转移，这使农民工群体成为我国法律援助需求量极大的受援群体。以湖南省湘潭市为例，近三年内农民工法律援助案件占湘潭市总体法律援助案件的26.19%。其二，农民工群体在法律援助案件中的主要诉讼请求与诉讼保险制度的适用范围相契合。湘潭市近三年的农民工法律援助案件中，追索劳动报酬案件与劳动合同案件两类案件占所有农民工案件中的84.8%,其中追索劳动报酬案件占比45.7%,劳动合同案件占比39.1%。诉讼保险制度的投保范围亦可覆盖劳务纠纷等各类民事诉讼案件，故而在该群体中构建诉讼保险制度极为合适。其三，农民工群体的法律援助经费需求量大。以中央专项彩票公益金项目为例，在此项目开展的十年间，其为农民工提供的法律援助援助资金高达51.93%,由此可见农民工群体经费需求之迫切。
综上，国家资金保障紧张之困境下，尝试在保险公司的积极配合下率先在农民工群体中构建诉讼保险制度，由地方法律援助机构和用人单位共同为农民工购买诉讼保险业务，让保险公司成为农民工法律援助案件经费的相对承担者，将很大程度舒缓国家法律援助经费压力。
2.2 诉讼保险制度是保障农民工群体充分行使诉权的客观需要
一方面而言，农民工法律援助案件维权成本高，构建诉讼保险制度有助于减缓当事人诉讼成本压力。首先，在法律援助案件的诉讼过程中，虽法律援助律师费已被减免，但诉讼程序所需的诉讼费，工伤事故纠纷中的医疗费、残疾费、伤残鉴定费，与为诉讼来回奔波所支出的食宿费用使农民工群体在诉讼中承担着难以负担的维权成本。其次，在案件执行过程中，“执行难”之困亦给农民工群体的充分维权增加了难度。申请法律援助的农民工群体多无法为其判决之执行提供担保。这很容易导致法律援助的结果变成“一纸空文”。因此，构建诉讼保险制度为农民工群体减缓诉讼成本带来的压力，将为农民工群体充分行使诉权提供有力保障。
另一方面而言，农民工群体的法律意识较为淡薄，构建诉讼保险制度有助于提高他们的维权意识。农民工群体法律意识的培养与否直接影响着法律援助工作的客观开展效果。维权意识不强，不知如何维权，甚至不注重自身合法权益是否受侵害，是为农民工群体提供法律援助服务的一大难题。这既阻碍了法律援助工作的开展，又不利于法律援助制度的落实与发展。因此，农民工法律援助案件中适用诉讼保险制度，在投保之初便对当事人的具体诉讼权利予以专门介绍，有益于增强农民工群体的法律意识，丰富他们的法律知识，从而为农民工群体行使诉权提供了有效保障。
2.3 诉讼保险制度是推动法律援助制度发展的客观需要
首先，构建诉讼保险制度有助于促进法律援助律师行业发展。经费制度难以保障在法律援助律师行业主要体现为办案经费不足与办案补贴不足。这既不利于保障法律援助律师的基本经济收入，亦不利于我国法律援助律师行业的稳步发展。在2018年中国律师平均小时费已达2792元的背景下，同年统计数据显示法律援助律师的案均收入为883.34元。更有甚者，不乏法律援助律师个人出资，为法律援助工作提供义务服务。悬殊的酬劳差距明显不利于稳定法律援助律师的经济收入，亦使法律援助律师难以对法律援助案件的质量加以保障与提高。
其次，构建诉讼保险制度有助于提高法律援助案件质量。充足的法律援助经费投入，是法律援助制度赖以发挥作用的基点。法律援助经费不足，使法律资源供给的有限性与法律援助需求的逐年增长的矛盾愈加凸显，其一方面会对法律援助的服务范围产生直接影响，另一方面也会对法律援助服务的质量产生间接影响。正如前文所述，法律援助办案补贴和律师私人业务收入相差甚远，这将直接导致法律援助律师办理案件时积极性不高。片面地强调律师义务，职业伦理等方面的重要性，而无法从根源上解决经费补贴的窘境，这就使得我国法律援助质量难以得到保障。而构建诉讼保险制度这一尝试，不仅为法律援助经费制度注入了活力素，而且也将成为法律援助案件质量保证的定心丸。故而可知诉讼保险制度有助于推动法律援助制度不断完善，推动社会主义法治建设，推动实现社会公平正义。
3 在法律援助中适用诉讼保险制度的可行性
3.1 我国诉讼费用的可预测性为构建诉讼保险制度提供了先决条件
自西方诉讼保险制度建立伊始，遇到的最棘手的问题便是诉讼风险能否得到正确测算。时至今日，西方国家这类诉讼费用是否具有可预测性，仍是诉讼保险制度能否顺利推行的一个关键因素。只有诉讼费用是可预见的，提供诉讼保险服务的保险公司方可依据当事人在民事诉讼程序中所使用的保险种类，对不同保险种类所对应的保险金进行赔偿。农民工群体申请法律援助的案件多为以追索劳动、劳务合同争议和工伤保险待遇纠纷为主要形式的各种民事案件。根据我国当前《民事诉讼法》和《诉讼费用交纳办法》的规定，前述相关案件的诉讼费用和应由其当事人花费的成本具有确定性和可预测性。这便成为农民工法律援助案件诉讼保险制度建设的一个必要前提。
3.2 我国保险业与法律援助队伍的稳步发展为构建诉讼保险制度提供了基础保障
目前我国保险业的稳步发展为诉讼保险制度创造了客观条件。发展至一定规模的保险业以及保险市场的存在为诉讼保险制度在我国农民工法律援助案件中的构建提供了根基。我国开设国家经营的保险公司亦可见我国保险业当前之繁荣发展。而且，已有部分保险公司将诉讼的相关费用列入财产险的险别中，对诉讼保险进行初步尝试引入。这亦对诉讼保险制度的构建具有示范意义。
在法律援助案件中构建诉讼保险制度的另一先行要件是法律援助队伍，即基层法律服务工作队伍与律师业的发展壮大。法律援助队伍是新时代法治社会建设的重要主体。司法部信息公开数据显示，截至2021年底，全国共有执业律师57.48万多人，比2020年增长9.2%。在此基础上，全国尚有5.8万多名基层法律服务工作者。法律援助队伍的逐步壮大是国民崇尚法治的集中体现。这一法律援助队伍足以使诉讼保障制度在农民工法律援助案件中发挥出其应有的效能。从我国保险业与法律援助队伍的稳步发展可见，我国相关行业的发展现状足以支撑诉讼保险制度在我国农民工法律援助案件中的引入和构建。
3.3 克拉玛依市的积极探索为构建诉讼保险制度提供了现实样本
2013年，克拉玛依市委市政府首次提出了在全市建立个人诉讼保险制度的构想，采取政府向低收入人群投保与个人投保商业保险两种模式，引导、鼓励公众通过法律途径解决诉求，推进法治城市建设。2015年7月，市政府发布《克拉玛依市个人诉讼保险实施方案》。与此同
时，克拉玛依市人民政府和中国平安保险新疆分公司也签订了个人诉讼保险合同，这标志着个人诉讼保险制度在我国的首次设立。
为了完善法律援助制度，扩大法律援助范围，克拉玛依市于2017年调整完善个人诉讼保险制度功能定位。克拉玛依市将个人诉讼保险制度同法律援助制度，人民调解制度以及司法救助制度密切结合，并在政府所购保险基础上新增人民调解案件以及公证案件理赔等项内容，改“个人诉讼保险制度”为“法律费用保险制度”,为我国诉讼保险制度的构建提供了现实样本。
4 我国诉讼保险制度构建应注意的几个方面
4.1 加强普法宣传：强化农民工群体的法律意识和保险意识
农民工群体法律意识与保险意识较为淡薄。一方面，农民工群体尚未树立起“以法律解决问题”的法治思维；另一方面农民工群体保险意识仍显淡薄，甚至有相当一部分人不具备保险意识，这既不利于诉讼保险需求的形成，亦不利于其自身的诉讼权利保障。
普法宣传是维护农民工权益的一个重要环节，同时也是农民工群体获得相关法律知识的一个重要途径。律师协会、法律援助机构及其他基层法律服务工作者应结合农民工群体自身特点与行业特征开展针对性法治宣传活动。法律援助机构还应当会同有关工会，在开展农民工技能培训的基础上加强法律知识的培训，使农民工了解法律援助制度、知晓诉讼保险制度，熟悉掌握劳资关系、民事诉讼以及其他涉及其切身利益的法律知识，增强农民工群体的维权意识。
4.2 完善制度衔接：协调诉讼保险与法律援助间的关系
农民工群体是法律援助工作开展的重点目标群体。若无法在农民工群体中衔接好诉讼保险制度与法律援助制度，便可能造成司法资源的极大浪费。因此健全诉讼保险制度与法律援助制度之间的制度衔接十分重要。这一方面需要在加强信息化管理的基础上，在互联网平台做好备案登记制度，提升法律援助信息管理水平。另一方面，需要促进落实法律援助机构、司法行政部门与司法机关及其他相关部门实现信息共享与工作协同，避免由于信息封闭导致当事人同时申请诉讼保险制度与法律援助制度而造成的司法资源浪费。
4.3 建设配套制度：防范不良当事人滥诉风险
为农民工群体设立诉讼保险制度，一方面可以确保农民工群体权利的充分行使，另一方面也提升了某些不良当事人滥诉风险，比如诉讼准备不足、诉讼请求过高、不积极和解以及盲目上诉等。因此需要采取一定措施加以规制。可以采取的举措有二，其一为由法律专家提前进行事前诉讼预测，其二为保险公司对当事人起诉情况予以提前审查。提供事前诉讼预测是指由保险公司邀请法律专家向当事人提供法律咨询并协助其对诉讼成本和诉讼收益进行评估，从而确定起诉与否或者明确诉讼请求额等。提前审查亦有需注意之处，即不能要求过严的审查标准，只要当事人诉讼请求并非无法律依据，就应该支持他们起诉。这不仅能使当事人不盲目起诉而为法院工作增加负担，还能帮助农民工群体买到适合自己的诉讼保险，从而推动诉讼保险制度在我国法律援助案件中的构建和发展。
参考文献
[1] 赵天红.法律援助经费保障制度研究---以我国《法律援助法》为导向[J].法学杂志,2022,43(02):65-82.
[2] 孙道萃#法学博士,王凯.我国法律援助经费保障制度研究---以中央专项彩票公益金法律援助项目为例[J].中国法学教育研究,2020,(02):233-253.
[3] 陈宜,张涛.接近正义:农民工法律援助生态分析及路径建构---以1767个农民工法律援助案件为样本[J].学习论坛,2017,33(09):69-75.
[4] 罗筱琦.诉讼保险制度再探[J].现代法学,2006,(04):95-99.
[5] 冯祥武法律援助资金保障新论[J].云南行政学院学报,2012,14(01):156-159.
